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强化联建联防联治 共擎京津冀同一片蓝天
发布日期:2019-03-22  
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      习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上,对推动京津冀协同发展提出了6个方面的要求,其中第五项要求是“坚持绿水青山就是金山银山的理念,强化生态环境联建联防联治”,对为京津冀地区打赢蓝天保卫战提出了明确的指导。

  联建联防联治是打赢蓝天保卫战的必然选择

  2013年以来,京津冀地区,开始成为全国空气污染最重的区域,生态环境保护已成为推动京津冀协同发展的重要基础和重点任务。三地打破行政区域限制,实行污染联防联控联治和生态共建共管共享。雾霾天数在下降,空气质量在提高,京津冀协同治污防霾正在经历“量变”到“质变”的过程。“联建联防联治”成为打赢蓝天保卫战的必然选择。

  自从2014年京津冀协同发展上升为国家战略开始,京津冀三地就按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求,在生态环境保护方面协同作战,特别是在大气污染防治方面,创新了很多联建联防联治的体制机制。自2016年1月1日起施行的新大气污染防治法,第八十六条规定,“国家建立重点区域大气污染联防联控机制”。

  京津冀的大气污染防治,不能只着眼于京津冀三地,因为在京津冀大气污染传输通道上坐落着2+26座城市,2指北京和天津,26指河北、山西、山东、河南等省的部分城市。哪一城污染严重都会对其他城市的空气质量造成破坏,这28城的空气同气连枝、共荣共损。由此可见,治理雾霾不能“各自为政”,必须“联防联控”。北京红色预警启动首日,原环保部官网也刊文称,单个城市采取应对措施难以达到治污控霾的效果,区域联防联控势在必行。大量的观测分析和模式研究都表明,京津冀大气重污染主要是本地积累加上外地传输导致的。其中,京津冀三地自身的排放量大是最主要的因素,对PM2.5污染的贡献为70%左右。华北地区刮偏南风的时候,整个河北南部、天津、山东等地的污染全往北京灌;刮西北风的时候,北京的污染也得影响别人。整个华北地区的污染是相互传输、相互影响的。

  联建联防联治要兼顾短期防控与长效治理

  协同治霾多体现在重污染天气或重大活动期间,主要措施是发布重污染天气预警,启动应急预案。2016年12月,京津冀地区经历了首次区域高级别、大范围预警应急联动。在重污染天气来临前,原环保部就发布了京津冀及周边地区重污染天气预警提示,并以发函的形式提出预警提示建议。要求各地根据当地实际情况,及时启动相应级别的预警,实施区域联动,共同应对重污染天气。同样的预警涉及60多个城市。

  不过,短期保障行动的成功受特殊社会历史意义的影响,往往会掩盖其经验不足、跨省和跨行政区域协调不力、机制不完善等问题,使其缺乏延伸性和持续性。

  2013年10月,北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市以及原环保部等中央有关部委,共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组,确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。但是,三地合作到目前为止还属于问题倒逼式的合作,侧重于雾霾问题的末端治理,在区域财政体制、政绩考核机制、产业协作机制方面的创新较少,没有形成长效治理机制。

  大气污染防治是京津冀协同发展的突破口,既然京津冀协同发展战略已经上升为重大国家战略,总书记又提出了“联建联防联治”的要求,那么联建联防联治就需要中央有关部门直接牵头,这样,可以提高京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的级别。同时,要逐步将协作小组通过法定程序过渡为常设领导机构,理顺其与三地环保部门的关系。

  联建联防联治要持续推进体制机制创新

  雾霾治理表面上是环境问题,本质上是发展问题。从污染源的分布密度、产业结构调整难度及政府治理能力来看,当前京津冀协同治霾的重点和难点主要在河北省。然而,钢铁、火电、焦化、玻璃、水泥等“两高”行业布局过于集中在河北省。空前的治理力度背后,环境保护与经济发展间的矛盾不容忽视。环境保护与经济发展之间的关系本质上就是绿水青山与金山银山的关系,二者既相互矛盾又辩证统一。从长期看,推进绿色发展是久久为功的治本之策;从短期看,机制创新是迫在眉睫的治标之策。

  京津冀三地急需打破行政格局的局限,整合三方建立起跨越行政区划的区域生态环境补偿机制,制定有利于京津冀生态环境和社会统筹发展的公共财政体系,完善跨行政区划的财政转移支付政策,出台一体化的财政补助办法,构建生态补偿的产业扶持政策,重点扶植生态项目、大气污染治理项目。生态补偿机制的缺失恐会让环境治理协同行动陷入在不同层级政府间相互博弈、难以协调的困境。

  为让生态保护者得到实实在在的利益,我国生态保护补偿机制正全面铺开。2019年伊始,自然资源部、发改委等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(以下简称《行动计划》),明确了推进时间表和路线图,生态保护补偿机制政策框架基本建立并不断完善。

  近期,天津、湖南、重庆等多地生态保护补偿机制方案也在加速落地,加大补偿力度、完善补偿机制、建立长效机制成为着力点。天津提出,完善生态补偿机制,推进国家生态文明建设示范区创建。即将于3月1日正式实施的《天津市生态环境保护条例》也明确,建立健全生态保护补偿制度。市和相关区人民政府应当落实生态保护补偿资金,加大对重点生态保护区域的补偿力度。受益地区和生态保护地区人民政府可以通过协商或者按照市场规则等方式进行生态保护补偿。通过生态保护补偿机制来解决环境保护中所存在的外部性和非系统性问题,是在全世界范围内都在积极探索的基本路径。其中,CDM碳交易机制、水权交易等模式在部分地区已经相对成熟。

  我国生态保护补偿机制全面铺开的过程中,还面临各地经济和社会发展水平不同、数据调查和生态价值评估体系尚不完善等难点和痛点。未来还要进一步明晰产权制度,提升政策落地效力和效率。

  以协同治霾为突破口,中央各部委、京津冀三地不断地强化联建联防联治,一定能打赢蓝天保卫战,共同擎起京津冀的同一片蓝天。


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